Enquêtes publiques et commissaire enquêteur

Les premiers textes faisant référence à la nécessité de consulter le public (notamment pour la sauvegarde du droit de propriété des citoyens) remontent à des décrets datant de la période de la révolution française (1790-1791). Toutefois, c'est un décret pris en 1805 par Napoléon qui crée les enquêtes commodoetincommodo relatives à la protection des nuisances. En réalité il s'agit plus, à cette époque, d'informer la population d'une décision du pouvoir que de recueillir l'avis du public afin d'influer sur le projet.

Différents textes concernant des domaines particuliers relatifs notamment à la voirie et à l'expropriation sont apparus par la suite.

Il faut signaler également l'arrêt du Conseil d'État du 28 mai 1971 faisant référence à la théorie du bilan et mettant un frein au pouvoir discrétionnaire de l'administration.

Toutefois, c'est la loi du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement, dite « loi Bouchardeau », qui a défini les principes d'une nouvelle enquête publique en :

• améliorant la procédure par des aménagements dans son déroulement et en renforçant les fonctions et prérogatives du commissaire enquêteur (indépendance et prise en compte de sa compétence) ;

• modifiant son champ d'application en intégrant les opérations susceptibles d'affecter l'environnement aussi bien dans le cadre d'aménagement que de planification urbaine.

Cette loi (modifiée par la suite et intégrée au code de l'environnement) définit par ailleurs l'enquête publique en ces termes : « L'enquête publique est une procédure dont l'objet est d'informer le public et de recueillir, préalablement à certaines décisions ou à certaines opérations, ses appréciations, suggestions et contre-propositions, afin de permettre à l'autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à son information ».

À noter que cette loi ne concerne pas toutes les enquêtes publiques puisqu'un certain nombre d'entre elles restent régies par les dispositions précédentes. Elles sont dites de « droit commun » ou sont encore appelées « enquêtes classiques ».

Enfin il convient de préciser que la loi découlant du Grenelle de l'environnement (loi n° 2009-967 du 3 août 2009) prévoit, dans son article 52, une réforme des enquêtes publiques et du débat public, pour assurer une meilleure participation du public et une simplification du dispositif, ainsi qu'une réorganisation de l'expertise en matière d'environnement et de l'alerte environnementale dans un cadre pluraliste et multidisciplinaire.

Le droit des enquêtes publiques présente actuellement une complexité importante, due au fait que les différents textes qui prévoient des enquêtes créent souvent un régime spécifique pour l'enquête qu'ils imposent, au lieu de se limiter à un renvoi aux dispositions générales types régissant cette procédure. Aussi, il convient de mettre un terme à la multiplicité des types d'enquêtes régies par des dispositions propres, en regroupant les enquêtes publiques en deux catégories principales :

• l'enquête à finalité principalement environnementale régie par le code de l'environnement ;

• l'enquête d'utilité publique classique régie par le code de l'expropriation, conçue essentiellement comme garantie du droit de propriété.

La réforme des enquêtes publiques doit également avoir pour but d'améliorer la participation du public, en conformité avec les textes communautaires (directive 85/337/CE du 27 juin 1985 modifiée par la directive 2003/35 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement) et internationaux (convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement).