Instances de régulation et de concertation
Régulation des télécommunications

La place que prend la réglementation dans les débats sur l’évolution des télécommunications est devenue tout à fait centrale : monopole et concurrence, secteur public et privatisation, télécommunications d’entreprise et service téléphonique du citoyen, commerce international et service public... autant d’éléments qui alimentent les réflexions des autorités politiques, des instances de régulation des acteurs économiques jusqu’au plus simple utilisateur.

La nécessité de règles du jeu claires et stables se fait d’autant plus sentir que les incertitudes sur l’évolution du secteur restent grandes. Bien plus : la réglementation devient un élément structurant qu’il convient d’intégrer complètement dans toute réflexion prospective globale et dans la réflexion stratégique particulière de chacun des opérateurs.

Les fondements de la réglementation se trouvent en réalité dans les caractéristiques essentielles du secteur : il s’agit de garantir qu’une infrastructure de communication, élément essentiel à toute société humaine organisée, existe concrètement et est rendue effectivement disponible aux citoyens ; il s’agit de s’assurer que les entreprises sont en mesure d’utiliser efficacement la matière première de l’économie moderne : l’information. Il s’agit d’inscrire la nation dans un système économique aujourd’hui largement internationalisé.

Après une période séculaire de stabilité dans la structure économique du secteur et dans sa réglementation – partout un monopole national et le plus souvent d’État – le secteur s’est inscrit depuis deux décennies dans une évolution accélérée au plan technologique poussant à des réformes profondes dans le domaine réglementaire. Ces changements ont fait passer le secteur d’une logique de développement quantitative : plus de lignes téléphoniques pour équiper le pays et desservir entreprises et citoyens, à une logique de développement, certes tout autant quantitative, mais aussi plus qualitative : une plus grande diversité de services et des conditions d’accès différenciées à ces services selon le type d’utilisation – professionnelle ou résidentielle – selon le niveau de consommation ou plus simplement selon le libre choix de l’utilisateur.

Une telle diversité est devenue incompatible avec le maintien d’un monopole sur l’ensemble des activités de télécommunications. La multiplicité de l’offre par une multiplicité d’opérateurs mis en concurrence, a été introduite d’abord dans certains domaines spécifiques comme la fourniture des équipements terminaux ou les communications mobiles, et s’est étendue progressivement à l’ensemble des activités y compris celle qui reste au cœur de l’économie du secteur : le téléphone traditionnel.

Le débat s’est ouvert au milieu des années 1970 lorsqu’aux États-Unis, l’État fédéral a décidé d’attaquer, en vertu de la législation antitrust, l’entreprise phare du secteur des télécommunications dans le monde entier, AT & T, « Ma Bell » pour l’homme de la rue. Tous les ingrédients du débat étaient réunis : les performances du monopole, la concurrence rendue possible par les technologies nouvelles, la convergence avec les secteurs périphériques déjà en environnement concurrentiel, la nécessité d’une stratégie industrielle internationale pour l’entreprise, mais aussi pour le pays. Ce débat fut repris au Japon et en Europe avec la question supplémentaire de la privatisation des exploitants de réseaux publics.

Pour les pays de l’Union européenne, les instances de l’Union, et au premier rang la Commission, ont alors pris l’initiative de réformer le secteur. C’est ainsi que des échéances majeures se sont trouvées dictées par les décisions communautaires : concurrence sur les équipements terminaux (1988), concurrence sur les services de données et les services à valeur ajoutée (1990), puis sur le service téléphonique (1998), accès ouvert aux réseaux publics (1990), puis concurrence sur les infrastructures elles-mêmes (1996 et 1998).

La France a suivi un cheminement à la fois singulier, dicté par l’organisation et les performances de son industrie (y compris bien entendu celles de l’exploitant public), et commun, synchronisé, avec celui de ses partenaires de l’Union. Ce cheminement a abouti à l’ouverture à la concurrence du marché des « services à valeur ajoutée » et des télécommunications mobiles en 1987, à la réforme de 1990 du statut de France Télécom (loi du 2 juillet 1990) et à la refonte de son dispositif législatif et réglementaire (loi du 29 décembre 1990). Après les décisions communautaires de 1993 et 1994, et l’objectif d’une ouverture complète du secteur à la concurrence à partir du 1^er janvier 1998, une nouvelle loi de réglementation a été adoptée et publiée au Journal officiel le 26 juillet 1996. Dans le même temps, l’ancienne Direction générale des Télécommunications du Ministère des PTT devenait, d’abord un « exploitant autonome de droit public », puis une Société anonyme dont le capital, à la fin de 1998, n’est plus détenu par l’Etat qu’à hauteur de 61 %.

La réglementation des télécommunications vise à concilier le principe d’une concurrence ouverte, loyale et dynamique, avec la garantie pour le citoyen de pouvoir accéder en toutes circonstances à un service public de télécommunications. Elle vise en même temps à mettre à la disposition des entreprises un système de communication performant, à même de représenter pour elles un atout dans leurs activités.

Le secteur mêle des activités dont la fonction sociale est fort différente. Elles vont de la fourniture du service téléphonique défini comme un service public, protégé, promu comme tel, à la transmission de données à haut débit pour les entreprises ou l’accès à des bases d’information de toute nature dont la fourniture et l’usage doivent largement être laissés à l’initiative des acteurs économiques. La réglementation des télécommunications vise donc dans son ensemble à encadrer la concurrence sur ces différents marchés, tout en faisant une place particulière au service public des télécommunications.

Plus précisément, la réglementation des télécommunications fixe les conditions juridiques d’exercice des activités économiques du secteur, depuis la fourniture des équipements, l’établissement d’un réseau et son exploitation commerciale, jusqu’à la fourniture de toutes sortes de services transmis sur les réseaux de télécommunications : téléphonie fixe ou mobile, transmission de données, services en lignes, télé et visioconférence...L’évolution vers la concurrence, l’exercice loyal de cette concurrence entre des acteurs de tailles et d’objectifs très différents, la fourniture d’équipements et de services aux « statuts » très variés, constituent pour les institutions en charge de la définition, de la mise en œuvre et du contrôle de l’application de la réglementation une recherche permanente de l’équilibre dans le temps et dans l’espace :

• équilibre dans le temps puisque, d’un côté, le secteur s’appuie sur des investissements lourds dont le financement ne peut que s’inscrire dans la durée et, de l’autre, I’évolution technique rapide exige de la souplesse et de la célérité dans les décisions économiques ;

• équilibre dans l’espace, pour fournir à la fois une ligne résidentielle en milieu rural et organiser des réseaux d’entreprises à haut débit au niveau de la planète.

Cette recherche permanente de l’équilibre justifie que l’on parle de régulation, terme consacré dans la loi même, plus que de simple réglementation, cette dernière devant être considérée d’abord comme un outil au service de la régulation, au service de la recherche et du maintien de l’équilibre.

La régulation des télécommunications, c’est donc :

• un ensemble de textes législatifs et réglementaires (la réglementation) ;

• des institutions en charge de « les faire vivre » en fonction d’objectifs politiques et sociaux globaux, et qui détiennent des pouvoirs de réglementation, d’arbitrage, de contrôle et de sanction ;

• des actions et des décisions prises pour assurer l’évolution dynamique du secteur.

Ces éléments s’étendent :

• à la régulation technique : définition de normes et contrôle de la conformité à ces normes ;

• à l’allocation et la gestion de ressources rares et/ou coûteuses : gestion du domaine public terrestre ou hertzien, numérotation ;

• à la régulation économique : garantie d’une concurrence loyale ;

• à la dimension politique et sociale de l’action gouvernementale : définition et financement du service public des télécommunications, aménagement du territoire ;

• à la dimension anticipatrice de cette action gouvernementale : enseignement supérieur, recherche et développement, expérimentations techniques, économiques et sociales ;

• aux relations internationales et à la politique extérieure : commerce multilatéral, développement économique.

Les fondements de la régulation des télécommunications se trouvent en réalité dans les caractéristiques essentielles du secteur. Ces caractéristiques majeures doivent être parfaitement identifiées et commentées.

• Le système de télécommunications repose d’abord sur une infrastructure physique au sens plein du terme : tranchées, câbles, commutateurs, pylônes, antennes... Cette infrastructure est coûteuse : l’investissement annuel dans le secteur des télécommunications représente plusieurs dizaines de milliards de francs. Elle est relativement lourde à mettre en œuvre et ne peut trouver les conditions de sa rentabilisation économique que dans la durée. C’est une infrastructure aujourd’hui à haut niveau de technicité. C’est enfin une infrastructure dont l’usage est rarement dédié à un seul utilisateur, pour des raisons de coût mais aussi d’usage : un usage individuel d’un système de télécommunications n’a pas de sens, même si la communication s’établit de plus en plus avec des systèmes automatisés. Enfin, I’infrastructure de télécommunications utilise assez largement le domaine public terrestre ou hertzien.

• Infrastructure physique, les télécommunications constituent également une infrastructure de l’économie. Support d’échanges d’informations, support de transactions financières, les télécommunications prennent une part croissante dans les conditions de développement des économies modernes.

• Les télécommunications doivent aussi être considérées comme un support collectif de communications personnelles. L’organisation sociale et politique de la société reflète, bénéficie, pâtit aussi parfois, des conditions dans lesquelles les membres de cette société peuvent communiquer entre eux. La liberté de communication ne va pas sans la disponibilité effective de moyens de communication et la liberté d’accès à ces moyens. C’est le sens premier de l’existence d’un service public de télécommunications.

• Établir et exploiter un réseau de télécommunications ne constitue pas seulement une activité « technique », mais c’est également une activité de gestion, le développement des réseaux s’effectuant naturellement sous contrainte économique. La fonction de production, c’est-à-dire le montant et l’agencement des coûts engendrés par l’établissement et l’exploitation du réseau, les lois de trafic, c’est-à-dire les conditions dans lesquelles les communications peuvent être établies et écoulées à travers le réseau, restent des contraintes fondamentales.

• L’organisation concurrentielle des activités de télécommunications est un développement récent à l’échelle de l’histoire des télécommunications. L’organisation traditionnelle du secteur sous forme monopolistique, adoptée de façon quasi universelle jusqu’au début des années 80, a certainement été une condition de son développement, mais les évolutions techniques et économiques permettent aujourd’hui de lui donner, sous pression des agents économiques et des instances politiques, une forme plus classique pour une activité de production de biens et de services. Un des résultats de la longue période de monopole a été la constitution de grandes entreprises puissantes et performantes comme le sont devenus la plupart des opérateurs des réseaux publics. L’entrée sur le marché d’entreprises et de produits nouveaux pourrait s’en trouver plus difficile à concrétiser. Les règles traditionnelles de la concurrence sont aménagées, interprétées ou complétées en fonction de cet état de fait. Même si l’on admet que la situation est transitoire, et que la constitution de grands groupes concurrents et surtout l’ouverture des frontières rendent rapidement possible une confrontation concurrentielle, la transition est longue et l’évolution vers une concurrence ouverte et loyale, fragile, même si la généralisation de l’usage d’Internet accélère encore les évolutions.

• La dimension internationale des télécommunications a pris une telle place dans l’évolution du secteur que plus aucune des décisions des grands acteurs, décideurs politiques ou agents économiques, ne peut être isolée du contexte international. Les opérateurs et fournisseurs de services veulent suivre leurs clients professionnels dans leur développement international. Les politiques visent à donner au pays des atouts pour l’économie nationale dans les conditions d’échange international. Par le biais de traités internationaux multilatéraux ou par le jeu d’accords de réciprocité, la marge de manœuvre, au niveau national, dans la définition des cadres législatifs et réglementaires, se trouve sensiblement réduite.