De la COP-1 à la COP-21 : 20 ans de négociations !

« COP », voici un acronyme bien mystérieux faisant référence à une « Conférence des Parties ». « 21 » signifie simplement qu’il s’agit de la 21e édition. Mais qu’est-ce qu’une Conférence des Parties ? C’est une conférence annuelle se déroulant sur 15 jours, généralement entre novembre et décembre. Elle réunit l’ensemble des « Parties » ayant signé la Convention cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique (CCNUCC), lors du sommet de Rio en 1992. Cette convention reconnaît les causes anthropiques du changement climatique et la nécessité d’agir pour en minimiser les effets sur les générations futures. Elle est signée par 195 Etats et l’Union européenne en tant qu’espace d’intégration économique qui négocie pour l’ensemble des ses pays membres (28 Etats à ce jour).
La première COP (COP-1) a eu lieu en mars 1995 à Berlin et la dernière en date est la COP-20 (fin 2014 à Lima). La COP- 21 qui se déroulera à Paris du 30 novembre au 11 décembre 2015 sera décisive, car elle doit permettre d’adopter un accord incluant tous les pays du monde dans la lutte contre le changement climatique à partir de 2020. Elle devra permettre de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES), s’adapter au changement climatique, définir des transferts de technologie, financer l’adaptation et l’atténuation des émissions. Le seuil de réchauffement à ne pas dépasser retenu par les scientifiques est de 2°C en 2100 par rapport à la période pré-industrielle, soit 1750. Or, selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), les températures mondiales ont augmenté de +0,85°C entre 1880 et 2012. Il faudra donc que l’accord limite le réchauffement à +1,15°C entre 2012 et 2100.

Une COP traditionnelle réunit entre 10 000 et 20 000 participants. Lors de la COP-21, plus de 40 000 participants sont attendus : les négociateurs, les ministres et délégations des Etats parties, des entreprises, des ONG, des syndicats, des journalistes…

Être « Partie » à la Convention, c’est accepter des devoirs !

En signant la CCNUCC, les Parties ont accepté un certain nombre d’engagements. Elles doivent par exemple rédiger et soumettre périodiquement des rapports, ou communications nationales. Celles-ci contiennent des informations sur leurs émissions de GES et les mesures prévues pour s’adapter aux impacts des changements climatiques. Les Parties doivent aussi promouvoir le développement et l’utilisation de technologies bas-carbone, sensibiliser et éduquer aux changements climatiques et à leurs impacts. Elles doivent gérer durablement les forêts et autres écosystèmes qui peuvent capter les GES dans l’atmosphère, et coopérer avec d’autres Parties dans ces domaines.

Dès 1992, la CCNUCC a prévu de diviser le monde en deux types de pays. D’une part, on trouve les pays les plus développés à l’époque, historiquement responsables des émissions de GES. Au nombre de 43 Parties, ils sont énumérés à son annexe I. On y trouve 28 pays industrialisés, 14 pays européens en transition vers une économie de marché et l’UE en tant qu’organisation régionale d’intégration économique.D’autre part, on retrouve l’ensemble des autres pays du monde, soit les pays en développement, dont les grands pays émergents d’aujourd’hui. Ils sont regroupés sous la dénomination « Parties hors annexe I ».

Les pays industrialisés, listés à l’Annexe I de la Convention, ont pris des engagements supplémentaires. Ces Parties ont initialement accepté d’entreprendre des politiques et mesures ayant pour objectif de ramener, en 2000, leurs émissions de GES aux niveaux de 1990. Les Parties à l’Annexe I devaient aussi fournir des communications nationales plus fréquentes et des rapports annuels séparés sur leurs émissions nationales de GES.

De Kyoto I…

Le Protocole de Kyoto peut renfermer des concepts flous pour beaucoup de non-initiés. Celui-ci a été adopté le 11 décembre 1997 au terme de la COP-3 à Kyoto et est entré en vigueur le 16 février 2005. Toutes les Parties de la CCNUCC ont accepté de poursuivre la mise en œuvre des engagements pris au titre de la Convention. Mais le Protocole de Kyoto fixait des objectifs contraignants de réduction d’émissions des GES pour 39 Parties (38 Etats et l’UE), énumérés à l’annexe B du Protocole. Seules 4 Parties de l’Annexe I ne sont pas Parties au Protocole de Kyoto : Belarus, Chypre, Malte et la Turquie. Si les Etats-Unis sont bien dans l’annexe B du Protocole de Kyoto, ils n’ont jamais ratifié ce traité. Le Canada, qui l’avait ratifié, s’en est retiré en 2011. Les pays en développement ont été déchargés de toute action de réduction contraignante. Etaient visées les émissions agrégées de six GES : dioxyde de carbone (CO2), méthane (CH4), oxyde nitreux (N2O), hydrofluorocarbones (HFC), hydrocarbures perfluorés (PFC) et hexafluorure de soufre (SF6). L’objectif global de réduction des GES était de 5,2 % sur la période d’engagement 2008-2012 par rapport aux niveaux de 1990.

Pour réduire les émissions, les mesures mises en oeuvre par les Parties devaient en priorité être prises sur le territoire nationale. Mais pour aider les pays industrialisés à atteindre ces objectifs juridiquement contraignants et promouvoir le développement durable des pays en développement, le Protocole de Kyoto a adopté trois mécanismes de flexibilités permettent aux Etats d’acquérir des crédits carbone supplémentaires au cas où ces mesures se révèleraient insuffisantes : le mécanisme de développement propre ou MDP, la mise en œuvre commune (MOC) et l’échange d’émissions.

Comme de nombreux accords internationaux, l’entrée en vigueur du Protocole a été conditionnée à un processus distinct et officiel de signature et de ratification par les gouvernements. La condition arrêtée pour l’entrée en vigueur du Protocole était sa ratification par 55 Parties à la Convention au minimum, parmi lesquelles les Parties visées à l’annexe I dont le total des émissions de dioxyde de carbone représentait en 1990 au moins 55 % du volume total de ce groupe. La ratification par la Fédération de Russie le 18 novembre 2004 a permis l’entrée en vigueur du Protocole le 16 février 2005. Aujourd’hui, le Protocole de Kyoto est ratifié par 192 Parties. A l’heure du bilan, le protocole de Kyoto aura permis une baisse des émissions des pays de l’Annexe B de 4 %, proche de l’objectif de 5,2 %.

… à Kyoto II

Lors de la COP-13 à Bali en 2007, la « Feuille de route de Bali » a été adoptée. Elle prévoyait un processus de deux ans avec des négociations devant s’achever en 2009 pour aboutir à un accord mondial de lutte contre les changements climatiques s’appliquant fin 2012. Mais en 2009, le sommet de Copenhague a échoué sur ce point. Après une phase de latence de deux ans, les pays ont fixé à Durban (COP-17) une nouvelle date pour la signature de cet accord : décembre 2015, à Paris, pour une entrée en vigueur cinq ans plus tard, en 2020. L’accord de Paris aurait ainsi dû être adopté à Copenhague, il y a déjà 6 ans !
A la COP-18 à Doha, fin 2012, faute d’un nouvel accord mondial, il a fallu miser sur l’existant. Un amendement au Protocole de Kyoto a été formellement adopté par plus de 190 Parties pour acter une deuxième période d’engagements, allant de 2013 à 2020. Là encore, seulement 37 Parties ont pris des objectifs contraignants de réduction des émissions de GES : l’UE des 28, l’Australie, le Belarus, l’Islande, le Kazakhstan, le Liechtenstein, Monaco, la Norvège, la Suisse et l’Ukraine. Les États-Unis n’y participent toujours pas ; pas plus que le Canada, le Japon et la Nouvelle-Zélande.
Un nouvel objectif global de réduction des émissions de GES a été fixé pour ces 37 Parties à atteindre sur la période 2013-2020 : au moins -18% par rapport au niveau de 1990. L’annexe A du Protocole de Kyoto a été amendée pour ajouter un septième GES aux six visés jusque-là, le gaz fluoré NF.
Les 37 Parties engagées ne représentent plus que 15% au maximum des émissions mondiales de GES, car les émissions des pays émergents ont littérallement explosé depuis 1992. De ce fait, la deuxième période d’engagement n’aura qu’un impact très limité sur la réduction des émissions mondiales de GES d’ici 2020. Les pays émergents et en développement, y compris le Brésil, la Chine, l’Inde et l’Indonésie, sont Parties prenantes au protocole mais ne sont pas concernés par l’engagement de réduction d’émissions. La Chine et les Etats-Unis sont pourtant les plus grands émetteurs de CO2 de la planète : ils représentent à eux deux 35% des émissions mondiales.
Désormais, la COP-21 prévoit un accord global incluant tous les pays du monde pour une application en 2020. La codification Parties à l’annexe I/hors annexe I étant dépassée,l’accord devra faire évoluer cette division binaire.

Ratifier Kyoto II avant la COP-21 serait un message fort

A l’heure actuelle, 195 Parties ont déposé leurs instruments de ratification, d’accession, d’approbation ou d’acceptation du protocole de Kyoto. Mais concernant Kyoto II, c’est une autre paire de manche. Les gouvernements portant leur attention sur les préparatifs pour trouver un accord post-2020 et d’autres questions plus pressantes, le taux de ratification national pour valider pleinement la deuxième période d’engagement est très lent.

Au 1er septembre 2015, seules 43 Parties l’avaient ratifié, dont uniquement 4 des 37 Parties ayant souscrit à des engagements de réduction, à savoir le Liechtenstein, Monaco, la Norvège et la Suisse. Cet amendement ne pourra entrer en vigueur que lorsque 144 Parties l’auront ratifié. Espérons que cela arrive 2020.

Par Matthieu Combe, journaliste scientifique